《土地科学动态》2018年第二期重点关注“农村产业用地政策创新与乡村振兴”。围绕此主题，本编辑部联合江西农业大学、江西省土地学会等单位在南昌市召开研讨会，重点针对农村新产业新业态发展中的土地政策创新、农村三产融合发展与土地政策创新、农村土地复合利用与管理、农村产业用地的监管、农村土地整治与农村产业用地保障等议题进行研讨，形成了一系列有价值的观点文章。下文系我院罗文斌副教授的文章：
农村土地整治在推动农村新产业新业态发展、促进一二三产业融合发展、保持农业农村经济发展活力、推进农业供给侧结构性改革和满足人民群众对美好生活需要方面发挥重要作用。新时代背景下，探讨我国农村土地整治与乡村旅游融合发展问题，既是响应党的十九大提出的实施乡村振兴战略的必然要求，也是实现我国农村土地整治转型发展，缓解当前我国乡村旅游产业发展用地瓶颈的重要途径。
一、新时代背景下我国农村土地整治发展的现实问题
“十二五”期间，我国农村土地整治在保护耕地资源、保障粮食安全、优化土地利用格局、治理土地生态环境以及带动农村发展方面取得了较大成就，但在切实推进乡村振兴的产业新动能、生计多元化的中微观效益还有待挖掘，并存在以下问题：（1）农村土地整治虽然保护了耕地资源，却未能杜绝耕地抛荒现象，未能实现耕地有效利用；（2）农村土地整治虽然改善了农业生产条件，却未能大幅提高农业生产收益，实现农民富裕；（3）农村土地整治虽然统筹城乡建设用地资源配置，却未能满足城市居民日益增长的旅游休闲需要；（4）农村土地整治虽然建设了田、水、路、林、村等乡村景观，保护了乡村自然生态，却未能将其转换为市场短缺的乡村旅游产品。这些问题的出现与我国农村土地整治始终偏重耕地保护和城镇建设用地保障，轻视新型产业培育、未能满足现代需求的政策主导不无关系，这些问题的解决需要探索农村土地整治发展的政策改革，寻求模式创新，实现与乡村旅游产业的融合发展。
二、农地整治与乡村旅游融合发展的必然性
1.实施我国乡村振兴战略的必然要求
在乡村振兴战略背景下，我国农村土地整治发展不仅要发挥其固有的土地优化利用功能，更要大力挖掘其促进农村新产业新业态发展的潜力，强化生态绿色整治技术，融入社区治理和综合发展。通过农村土地整治与乡村旅游的融合发展，探索农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的现实途径，是我国实施乡村振兴战略的必然要求。
2.适应我国乡村旅游发展的必然要求
近5年来，我国乡村旅游以超预期的规模和速度强势发展，这为乡村转型、农村土地整治注入新的产业活力，同时也提出了新的发展问题。农村土地如何满足这么大规模和持续增长的乡村旅游需求已成为重要的社会关切，如何协调好农村生产生活生态用地与乡村旅游发展之间的关系也成为新时期农村土地利用的关键问题。作为综合性的土地政策工具，农村土地整治必然要适应这一发展趋势、应对这一社会关切，在保障和支持乡村旅游业发展上发挥重要作用。
3.我国土地整治转型发展的内在要求
我国农村土地整治经过20年的发展，基本上经历了从土地工程建设到农村综合整治的转变，由单一的土地工程变成综合的发展平台，这是不断适应社会经济环境变化的结果。面临着新时代背景，我国农村土地整治仍需要改革创新和转型发展，要以新的发展理念为指导，通过跨界融合、要素流动、部门联动、培育新业态来寻求内在动力。与乡村旅游融合发展是农村土地整治满足我国社会日益增长的旅游休闲需求，挖掘乡土文化价值内涵，拓展旅游休闲功能，延伸产业链条，不断升级发展的内在要求。
4.落实我国乡村旅游用地政策的必然要求
自2015年中央1号文件发布以来，大力发展乡村旅游成为应对“三农问题”的重要举措，增强乡村旅游产业发展用地政策成为我国土地政策制定的重要内容。2017年12月，国土资源部、国家发展改革委联合发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》指出，鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。这一系列文件的出台为我国农村土地的旅游利用指明了政策方向，但政策落实还需要寻找具体实施途径，促进农村土地整治与乡村旅游融合发展是进一步落实我国乡村旅游产业用地保障政策的必然要求。
三、农地整治与乡村旅游融合发展的内在关联
注重发挥农村土地整治在乡村景观建设、乡村游憩发展中的作用是欧洲国家农村土地整治关注和强调的内容，这为我国农村土地整治发展提供启示。乡村旅游因其活动范围的乡村性、体验内容的乡土性和用地需求的复合性，与我国农村土地整治具有密切的内在关联，主要表现在以下方面：
1．农村土地整治可为乡村旅游发展提供整体旅游空间
城市郊野或景区周边以整村推进的农村土地整治，不再是单一的农田水利工程建设，而是“美丽乡村”的打造，这能够为乡村旅游发展提供整体性的游憩休闲空间和乡村旅游目的地，如上海市近5年开展的土地整治郊野公园建设，就为城市居民提供了较好的周末游憩休闲空间。
2．农村土地整治可为乡村旅游发展提供多样旅游产品
农村土地整治以保护耕地为首要目标，对田、水、路、林、村等景观要素开展规划建设，能够为乡村旅游者的乡土体验提供田园景观资源和产品，如农地整理后，通过农地流转开发休闲农业采摘园，为乡村旅游发展提供体验产品；整理好的农田开发稻海景观、稻田艺术，为乡村旅游发展提供观光产品；宅基地整治后建设集中居住区，为乡村旅游发展提供餐饮接待服务等。
3．农村土地整治可为乡村旅游发展提供建设用地支持
农村土地整治通过开展宅基地，荒坡、荒地等未利用地以及废弃地的整治，能够为乡村旅游发展中的公共服务设施建设、接待设施建设提供建设用地指标，满足产业发展用地需求。
4．农村土地整治可为乡村旅游发展提供乡土文化保护
“十三五”规划中提出，加强乡村特色景观保护，开展农村土地整治，保留当地传统农耕文化和民俗文化、保护自然环境和人文景观、保护传统村落、少数民族特色村寨和民居等，这为乡村旅游发展提供了乡土文化保护。
四、农地整治与乡村旅游融合发展的对策建议
在我国乡村旅游迅速发展的大众旅游时代，农村土地整治与乡村旅游融合发展成为我国农村土地整治发展实践中出现的新现象，也是我国农村土地整治转型发展的重要方向，为促进两者之间深度融合和健康发展，现提出以下对策建议：
1.制定旅游导向型农村土地整治发展政策
我国农村土地整治工作总体上是围绕耕地保护和支持城镇建设两大核心目标开展的。因此，一直以来我国农村土地整治发展政策也体现了较强的耕地保护和城乡建设统筹导向，如推动高标准基本农田建设政策和城乡建设用地挂钩政策。虽然“十三五”规划中提出了通过农村土地整治推动美丽乡村建设、保护乡村自然环境和人文景观，但并没有专门针对乡村旅游发展的政策指引。面临着我国农村发展的新形势和市场消费的新需求，应该开展农村土地整治与乡村旅游融合发展的政策研究。从乡村旅游区位差异和旅游发展目标差异上推动我国农村土地整治的差异化发展政策创新，挖掘土地整治的旅游休闲价值，培育农村土地整治的旅游新业态；从满足现实社会需求出发，在国家层面制定专门的旅游导向型农村土地整治发展政策，这是促进两者深度融合发展的制度保障。
2.探索乡村旅游导向型农村土地整治模式
从整治模式来看，虽然我国尚未提出乡村旅游导向型农村土地整治模式，但融合乡村旅游、休闲游憩目标的整治实践已经出现，并取得了不错的成效，如上海土地整治郊野公园模式、成都“小组微生”乡村旅游模式、长沙休闲农业旅游模式等，实践亟待理论指导。在继续兼顾耕地保护目标前提下，我国新时期的农村土地整治是否能够推进乡村旅游产业发展，这是值得探讨的整治新模式。乡村旅游导向型土地整治模式，是适应社会休闲发展、乡村振兴战略要求，注重农村土地的旅游休闲利用、生态景观服务、乡土文化传承、城乡融合发展的现代模式。从价值目标、整治内容、行为理性、运作模式和技术手段等方面探索建立乡村旅游导向型土地整治模式，这是促进两者深度融合发展的系统保障。
3.建立农村土地整治与乡村旅游发展治理机制
从我国土地利用和乡村旅游的发展实践来看，土地部门与旅游部门之间在管理沟通上还存在较大的距离，两部门共同治理机制尚未形成，这源于之前乡村旅游发展的弱势和旅游用地问题的“微不足道”。如今全域旅游已成为我国新常态下经济发展的战略支柱产业，是稳增长、调结构、惠民生的幸福产业，并被写入2018年政府工作报告，其重要性可见一斑。因此，现阶段需要调整农村土地整治管理方式，加强土地整治部门与旅游部门之间的联合互动，发挥土地整治部门在乡村旅游建设中的领导作用，建立全新的农村土地整治与乡村旅游发展治理机制，整合两大部门技术、管理队伍力量，共同推动两者之间的跨界融合，这是促进两者深度融合发展的组织保障。
4.编制乡村旅游导向型农村土地整治技术规范
从标准化管理来看，我国农村土地整治技术规范体系已基本形成，其中《土地整治项目规划设计规范（TD/T1012-2016）》已于2016年颁布实施，《土地整治术语》的行业标准也于2017年颁布并即将实施，这为我国农村土地整治标准化管理奠定了良好技术基础。然而，这些规范中并未考虑农村土地整治发展的乡村游憩、乡村旅游的新背景和新需求。要规范推进农村土地整治与乡村旅游的融合发展，落实乡村旅游产业用地政策保障，亟需在已有规划设计规范和工程建设技术规范基础上，融入乡村旅游规划、游憩景观设计等技术，编制乡村旅游导向型农村土地整治技术规范，这是强化乡村旅游导向型农村土地整治模式，推动两者深度融合的技术保障。
来源：中国土地科学
